Řádné prověření podnětu jako podklad pro místní šetření (nález Ústavního soudu)
Judikatura českých soudů, zejména pak rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (NSS) a Ústavního soudu (ÚS), nám v průběhu let poskytla množství vodítek a usměrnění týkajících se podmínek pro provádění místních šetření ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). ÚS ve svém nálezu z května 2025 tyto podmínky opětovně doplnil a upřesnil, a to ve vztahu k povinnosti ÚOHS řádně a přezkoumatelně prověřit doručené podněty, a dále k povinnosti zachytit takovéto pověření a indicie odůvodňující provedení místního šetření i ve správním spisu, a to procesně relevantním způsobem.
O co v projednávané věci šlo a v čem spočívaly závěry ÚS?
Shrnutí skutkových okolností
Stěžovatelky svou ústavní stížností napadly dvě rozhodnutí NSS a jedno rozhodnutí Krajského soudu v Brně (KSBR), ve kterých soudy posoudily provedené místní šetření jako zákonné. Podezření ÚOHS o možném spáchání šesti protisoutěžních deliktů spočívalo např. ve výměně obchodně citlivých informací, v koordinaci soutěžního chování (marketing, sponzoring), sázkových kurzů a uplatňování manipulačních poplatků, nebo v rozdělování trhu a zákazníků.
Toto podezření, jakož i následné místní šetření v obchodních prostorách stěžovatelek, bylo založeno na dvou podnětech podaných konkurenčním soutěžitelem a advokátem potenciálního konkurenčního soutěžitele, a dále na dvou volně dostupných internetových článcích.
Argumentace stěžovatelek
Stěžovatelky ve svých podáních namítaly zejména, že:
- zásah do práva na obydlí (obchodních prostor) vyžaduje důkladné prověření indicií, na nichž je podezření založené;
- ÚOHS svévolně vymezil předmět místního šetření šířeji, než odůvodňovaly indicie;
- NSS neprovedl test vhodnosti, pouze konstatoval dostatečnost předmětných indicií;
- postup ÚOHS byl netransparentní a nepřezkoumatelný, když se scházel se zástupci konkurenčního soutěžitele na nezaprotokolovaných schůzkách.
Hodnocení ÚS
ÚS nejprve krátce shrnul právní základ pro aplikaci práva na respektování obydlí i na obchodní prostory, tj. že prohlídky a šetření představují zásah do práva chráněného čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
K samotnému institutu místního šetření pak ÚS uvedl, že ačkoliv se jedná o legitimní a velice důležitý nástroj, s ohledem na invazivní zásah do práv kontrolované osoby, který místní šetření nevyhnutelně provází, na něj musí být kladeny přísné požadavky. Jelikož v České republice podléhá místní šetření soudnímu přezkumu až ex post, musí být následný soudní přezkum dostatečně efektivní, aby mohl účinně chránit základní práva kontrolované osoby.
Dle judikatury musí místní šetření, kromě naplnění formálních náležitostí, projít i tzv. testem nezbytnosti, který se skládá z testu vhodnosti, testu délky a testu rozsahu. Tyto přísné podmínky mají zabránit tomu, aby nedocházelo k tzv. „fishing expeditions“, kdy ÚOHS musí tento postup odůvodnit způsobem umožňujícím efektivní provedení následného přezkumu. Všechny relevantní skutečnosti, na nichž je podezření založeno, musí být proto součástí správního spisu, aby mohl příslušný soud provést výše nastíněný test nezbytnosti.
ÚS rovněž mimo jiné uvedl, že při posuzování indicií, které by mohly zakládat podezření, je nezbytné posuzovat kromě jejich samotného obsahu i jejich věrohodnost a s tím související důkazní hodnotu, která může záviset na původu této indicie (např. konkurenční či anonymní podněty).
ÚS rozhodl, že napadené místní šetření neobstojí v testu vhodnosti, jak nesprávně uzavřel NSS, kdy se z větší části se ztotožnil se závěry KSBR obsaženými v prvním (NSS zrušeném) rozhodnutí. Postup ÚOHS byl v tomto případě z důvodu mnoha dílčích pochybení nepřezkoumatelný, kdy ÚS odkázal na závěr KSBR, že „pokud by místní šetření v nyní posuzované věci obstálo, pak by muselo obstát prakticky každé místní šetření.“
ÚS uvedl, že ačkoliv podněty konkurentů stěžovatelek mohou být relevantním zdrojem indicií, je s ohledem na skutečnost, že konkurenti sledují spíše vlastní ekonomické zájmy namísto veřejného zájmu, potřebné věrohodnost těchto indicií dostatečným a zadokumentovatelným způsobem prověřit, aby byl umožněn efektivní soudní přezkum.
V řešené věci byla základním problémem právě skutečnost, že ÚOHS prověřování podnětu žádným procesně zadokumentovaným způsobem nezachytil a správním spisem neprochází žádná procesní stopa prověřování. Do správního spisu byly založeny toliko dva podněty, jejich následné doplnění a novinové články. Podstatou prověřování podnětu jsou přitom schůzky ÚOHS s konkurentem stěžovatelek (který podal podnět), které ovšem nejsou procesně relevantním způsobem zachyceny a pro řádný soudní přezkum (prováděný na základě správního spisu) je tudíž obsah správního spisu nedostatečný.
ÚS uvádí, že předmětné schůzky měly být v souladu se správním řádem zadokumentovány, kdy se jednalo o podání vysvětlení, o nichž měl být pořízen záznam. Závěr NSS, že komunikaci ÚOHS s konkurentem stěžovatelek lze považovat za řádné prověřování podnětu, je tedy chybný, protože ÚOHS tak učinilo procesně vadnou a nepřezkoumatelnou formou. I přes přesvědčivost některých částí podnětu byl ÚOHS povinen takovýto podnět procesně přezkoumatelně prověřit, kdy měl ÚOHS povinnost být obezřetný, neboť se mohl stát součástí konkurenčního boje. ÚS v této souvislosti odkázal na analýzu provedenou KSBR, na jejíž provedení ÚOHS zcela rezignoval a bez vlastní analýzy pouze nekriticky převzal tvrzení z podnětů. Povinnost procesně zaznamenat prověřování podnětů přitom nelze odbýt ani vágním konstatováním ÚOHS, že dostatečnou indicií jsou informace z vlastní úřední činnosti ÚOHS, jelikož správní spis neobsahoval informace, z jaké konkrétní činnosti jsou mu tyto informace známy, aby mohl být tento soubor informací přezkoumatelný.
Z výše uvedených důvodů tedy ÚOHS napadená rozhodnutí správních soudů zrušil.
K nálezu ÚS uplatnil soudce doc. JUDr. Milan Hulmák, Ph.D. disent, který nesouhlasil s názorem o nezákonnosti provedeného místního šetření jako celku, byť se v některých částech mohlo jednat o dílčí nezákonnost. Dle názoru soudce Hulmáka měla být ústavní stížnost odmítnuta.
Závěr
S ÚS nelze než souhlasit, že s ohledem na koncepci institutu místního šetření je za účelem ochrany práv soutěžitelů nezbytné co nejpřísněji vymezit požadavky odůvodňující takovýto postup (ochrana práv před šetřením), jakož i požadavky na obsah spisové dokumentace a zaznamenání indicií umožňující efektivní přezkum tohoto zásahu (ochrana práv po šetření). Legitimita a nezbytnost využití tohoto institutu k zajištění efektivní kontroly soutěžitelů a ochrany hospodářské soutěže totiž nemůže mít za následek nerespektování pravidel právního státu zajišťujících základní pravidla osob a možnost efektivní obrany proti takto invazivnímu postupu. Nutnost jasného vymezení a dodržování těchto základních pravidel ještě umocňuje tendence ÚOHS využívat institut místního šetření výrazně častěji než ve zbytku Evropy.
Úplné znění článku naleznete na adrese: https://www.epravo.cz/top/clanky/radne-provereni-podnetu-jako-podklad-pro-mistni-setreni-nalez-ustavniho-soudu-119648.html
